王利明  钟海玥

浙江是个陆域小省，同时也是海域大省，海洋资源丰富、开发利用潜力巨大。2022年4月8日，浙江省自然资源厅印发《关于推进海域使用立体分层设权的通知》，探索海域管理从平面到立体的转变，拓展海域开发利用的深度和广度，提高海域空间资源节约集约利用和精细化管理水平。

海域使用权分层设置不动产产权证颁发现场

海域利用走向立体化

根据《通知》，海域空间分为水面、水体、海床和底土，可充分满足差异化用海需求，加强海域资源节约集约利用。例如，针对同一平面海域，水面、水体的空间可分别用于桥梁建设、渔业养殖，而下方的海床、底土空间，则可继续开发建设海底隧道等项目。

“这意味着，在一定使用期限内，可对同一海域不同方式的用海行为分层设置海域使用权，海域空间将从‘平面时代’进入‘立体时代’。”浙江省自然资源厅副厅长阮飙说。

《通知》坚持因地制宜、稳妥推进，功能优先、适度兼容，依法设权、合规运行的原则，在互不排斥和有限影响且可控的前提下，兼容多种用海行为，明确海域使用权立体分层设权“怎么分层”“怎么论证”“怎么审批”“怎么监管”等4个关键环节。同时，从设权空间范围、海域使用论证、用海审批、产权登记、海域监测修复等5个方面明确了具体要求，要求各地开拓创新、稳妥有序推进，确保海域资源科学开发、合理利用。

“这对浙江海洋强省建设是重大利好。”长期关注和从事海域权益研究的浙江海洋大学经济与管理学院副院长崔旺来说，近年来，浙江重大项目用海需求旺盛，用海报批数量不断攀升。与之相应的，是海域资源稀缺性日益凸显，交叉用海、重叠用海等矛盾在逐渐显现。随着海洋经济进入快速发展阶段，海域的立体化利用将使浙江在科学用海、促进共富的道路上，走得底气更足。

向海产业注入新动能

近日，三门县向三门汇核新能源有限公司颁发了海域使用权分层设置不动产权证。这是《通知》发布以来，完成的首宗海域使用权分层登记发证。此次出让海域位于三门县健跳镇东部三门核电一期温排水确权范围内。三门县为打造新能源电子港城，利用核电冷却水排放海域，规划增加光伏项目，投产后预计年发电量1.6亿千瓦时。

“浙江用海政策的持续创新，为企业发展注入了‘强心剂’。”该公司负责人介绍，公司计划开发的三门200兆瓦光伏项目所涉及的这一片核电温排水区域，此前由于已被确权，按照以往政策无法进行二次利用。《通知》发布后，省、市、县三级自然资源主管部门联动合作，专题谋划研究，组织专家论证，最终成功解决了这一难题，将为整个向海产业的跨越发展注入新动能。

象山县在全国率先探索实施海域立体分层确权，推动海域空间管理由平面化向立体化转型，依托县自然资源与规划局建立的三维海籍管理系统，已实现海域立体化管理的全方位升级。

在制度层面，象山出台了《象山县海域分层确权管理办法（试行）》《象山县海域分层确权登记操作规范》等，明确鼓励应用三维海籍技术，区分设立海域使用权，建立海域空间权利体系，细化水面、水体、海床和海底海域使用权权利边界和权益，进一步提高海域管理精细化水平。

在技术层面，象山编制了全国首个海域立体分层确权宗海界址图，在不动产登记系统新增海域分层登记板块，实现宗海分层登记。产业层面，“海塘建设+电缆管道”“养殖用海+光伏发电”等产业实现海域分层使用。

截至目前，象山已成功试点实施2宗立体分层海域，累计盘活发展空间278.5349公顷、带动增收2.26亿元。

三维海籍管理新探索

出台海洋资源保护与利用“十三五”规划，积极探索资源市场化配置和政府有效管控的途径，在全国率先推进岸线统筹管理，推进海域使用权“招拍挂”，严格执行国家围填海管理政策和海洋功能区划制度……

“科学管海，集约用海，是浙江一贯的理念。”崔旺来介绍，海域空间分层的探索其实早已开始。

2019年4月，中办、国办印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，首次从中央层面提出“探索海域使用权立体分层设权”。

2021年12月，国办印发《要素市场化配置综合改革试点总体方案》，首次聚焦海域要素市场化配置的重点领域和关键环节，再次强调要“探索海域使用权立体分层设权”。

近年来，以三维海籍为核心的海域空间立体化使用管理问题更是成为各国及地区的研究热点。目前，象山县已经完成了海域使用权立体分层设权、立体分层确权先行试点。通过三维海籍的管理理念和技术手段来推动海域的立体化管理，是我国海域管理方面进行的重大探索和有效尝试。

在实现海域管理从“平面”到“立体”的转变后，浙江如何在海洋经济向质量效益型转变中更进一步？作为《海域基准价核定规程》《海域价格评估规范》和《无居民海岛估价规程》三个省级地方标准的主持制定者，崔旺来认为，海域使用权立体分层确权后，相应的三维空间海籍管理制度创新完善迫在眉睫。

相对于以平面宗海为基础、海域平面为权利核心、记载海域平面空间相关信息为形式的二维海籍管理模式，基于三维空间的海域权利问题更加错综复杂。例如，不同深度海域如何分层，现有权益归属的海域如何实现转换，用海需求不同但平面空间重叠的海域权益如何确定，立体分层权益取得后如何行使等问题，都需加强研究和实践探索。

“在当前全国统一立法没有明确规定的情况下，浙江的探索十分必要。”崔旺来表示，三维立体化模式下规划、审批、登记等相关管理制度的创新，将催生全新的概念、思路与解决方案，为全国海域空间资源资产化管理提供依据，也将成为浙江海洋强省建设新的基石。