丁祖年    尹    林

土地制度是国家的基础性制度，事关经济社会发展和国家长治久安。9月29日，《浙江省土地管理条例》(以下简称《条例》)经浙江省第十三届人民代表大会常务委员会第三十一次会议审议通过，将于今年11月1日起施行，这是《〈中华人民共和国土地管理法〉实施条例》修订公布后全国首个土地管理地方性法规。

立法背景

《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》自2000年实施以来，仅作过一次小幅修改，不少制度规定明显滞后于实践需要。2019年8月，全国人大常委会较大幅度地修改了《中华人民共和国土地管理法》。今年7月，国务院修订了《〈中华人民共和国土地管理法〉实施条例》。今年6月，《中共中央、国务院关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》对强化国土空间规划、切实加强耕地保护等也提出明确要求。为此，迫切需要全面修订《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》、制定《浙江省土地管理条例》。

《条例》在制定过程中注重处理好改革与立法、耕地保护与经济社会发展用地需求、促进发展与合法权益保护、制度继承与创新等方面的关系，其颁布实施对于推动浙江高质量发展建设共同富裕示范区、推动我省自然资源治理体系和治理能力现代化必将发挥重要作用。

特色亮点

强化国土空间规划和用途管控，形成国土空间开发保护“一张图”。建立国土空间规划体系，实现“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，是党中央作出的重大决策部署。为贯彻落实中央部署要求，《条例》结合浙江国土空间规划体系建设和实施的迫切需求，对国土空间规划的功能、编制程序、批准权限等内容作了明确，要求国土空间规划划定落实永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界“三条控制线”，并规定国土空间规划体系之外不得另设其他空间规划。

坚持最严格的耕地保护制度，保障粮食安全。中央反复强调，坚持最严格的耕地保护制度，严守耕地红线，保障粮食安全，土地管理法也作了明确规定。为落实中央和上位法的要求，《条例》主要作了以下细化补充规定：强化政府的耕地保护责任，规定各级政府主要负责人是本行政区域耕地保护第一责任人，并对市、县政府确保本行政区域内耕地总量不减少、质量不降低的监督整改机制作出规定。加强永久基本农田保护，要求将粮食生产功能区划入永久基本农田，在永久基本农田相对集中区域开展集中连片整治，加强永久基本农田后备资源储备，规定建设占用永久基本农田应当进行耕作层剥离。为遏制“非粮化”“非农化”，规定严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地，并对违反规定占用耕地开展绿化造林、超标准建设绿色通道、挖田造湖造景等活动作了禁止性规定。将我省在全国首创的耕地保护补偿制度予以固化，并要求耕地保护补偿资金向种植粮食的耕地倾斜。探索建立农业标准地制度，明确乡镇人民政府、街道办事处可以与土地经营权人签订农业标准地投资建设协议，对控制性指标、相应奖励和违约责任作出约定。

强化建设用地管理，提高土地利用效率。浙江是土地资源小省，土地供需矛盾突出。《条例》坚持最严格的节约用地制度，针对建设用地管理主要作了以下规定：强化农用地转用审查职责，明确市、县政府在报上级政府批准农用地转用前应当对建设项目是否符合农用地转用条件进行审查。对未利用地转为建设用地予以严格控制，明确未利用地转为建设用地的，应当纳入土地利用年度计划，并按照农用地转为建设用地的审批权限、程序等规定办理。加强临时用地管理，规定申请临时使用农用地的，应当先行编制土地复垦方案。土地使用者应当自临时用地期满一年内按照土地复垦方案的要求恢复土地原用途，占用耕地的应当恢复种植条件。加强低效用地综合整治，要求加大旧住宅区、旧厂区、旧村庄改造力度，建立低效用地综合整治、重新开发利用的激励机制，对布局不合理、利用效率低的土地进行再开发、再利用。为保障标准地控制性指标得以落实，规定以标准地方式取得的建设用地使用权转让、出租的，相应合同权利义务一并转移。

规范土地征收和补偿程序，保障农民合法权益。为保障被征地农民的合法权益和征收工作的顺利开展，《条例》按照兼顾公平与效率的原则规范土地征收和补偿程序，主要作了以下补充完善：对征地补偿费用支付提出明确要求，规定政府应当自征收土地公告之日起六十日内足额支付征收土地补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。为落实“先补偿、后搬迁”原则，规定政府要求腾退土地、房屋的期限不得早于其足额支付征地补偿费的时间。明确社会保障对象的确定程序，规定参加社会保障的被征地农民名单经乡镇政府、街道办事处审查、公示、确认后，有关部门应当及时办理社会保障手续。根据最高人民法院有关司法解释精神，分别明确征地补偿安置协议签订和未签订两种情况下不腾退土地、房屋的非诉执行机制。

健全乡村振兴土地保障措施，促进共同富裕。推进乡村振兴是实现共同富裕的必经之路。为强化乡村振兴的土地要素保障，《条例》规定了以下促进措施：为保障乡村产业发展和农村村民住宅建设用地，要求市、县政府在当年新增建设用地指标中安排不少于国家和省规定的比例用于乡村产业发展，并对宅基地用地指标实行专项管理。要求省政府按照公开透明、合理平衡利益的原则，制定配套措施，建立集体经营性建设用地入市土地增值收益分配机制。规定农村闲置的宅基地在符合国土空间规划、用途管制和尊重农村村民意愿的前提下，依法办理相关手续后，可以用于发展休闲农业、乡村旅游、电子商务等新产业、新业态。

加强土地管理数字化建设，推动国土空间治理现代化。《条例》注重按照数字化改革思维设计相关制度，对加强土地管理数字化建设，推动国土空间治理现代化提出明确要求：规定自然资源部门应当建立统一的国土空间基础信息平台，整合相关空间数据，实现土地管理全流程数字化管理和国土空间整体智治。要求省自然资源部门建立全省统一的建设用地使用权交易管理平台，实现交易信息发布、统计分析、信用管理等功能，加强建设用地使用权交易、税费缴纳、登记等业务协同。规定政府要建立统一的宅基地管理数据库，归集宅基地和住宅确权登记、危险住宅、宅基地审批等相关数据。要求自然资源部门依托国土空间基础信息平台，对辖区内土地利用状况进行动态监测。