贾 薇  周志强

近年来，天台县探索构建预防性公益诉讼机制，聚焦“事前预防”，兼及“事中督促”和“事后救济”，形成了对国家利益和社会公共利益全方位闭环保护的完整体系，有效填补了现行公益诉讼制度与现实需要之间的空缺。这项创新探索获评2021年度浙江有辨识度有影响力的法治建设成果。

天台县渔业部门接受检察建议书后开展增殖放流

预防保护

2020年2月，天台县检察院在一次公益诉讼检察专项监督活动中发现，一位已过世的退职人员仍在每月“接收”生活困难补助费。及时追回违规发放的款项后，天台县检察院梳理发现现行公益诉讼机制存在的缺陷：由于缺乏源头防控，导致错过发现倾向性、苗头性问题的最佳时机，检察院不能及时向相应部门作出风险提醒，以遏制损害的发生。

如何避免此类问题再次发生，减少对国家利益或社会公共利益的侵害？天台县检察院创新提出，将预防性保护机制引入公益诉讼领域，努力突破当前公益诉讼制度“以损害的实际发生”为前提的局限。

2021年3月17日，天台县检察院联合天台县政府出台《关于建立预防性检察公益诉讼制度的若干意见（试行）》，明确启动条件、规定提起时机、细化预防方式、完善责任追究等，探索构建一套“事前预防、事中督促、事后救济”无缝对接的公益诉讼检察规范指引，有效防范行政机关不作为、慢作为、乱作为，最大限度保护国家利益和社会公共利益。

该若干意见突出事前预防，规定对行政机关怠于履职、有迹象表明拟作出的行政行为隐患严重、即将实施的行政行为违法等三种情形，可以提起预防性公益诉讼；注重事中督促，规定行政机关收到检察建议后，应在3个工作日内作出是否采纳回复；强化事后救济，特别规定了检察机关可以对行政机关落实检察建议不力原因、造成侵害程度独立开展调查，并根据调查结果，移送有权机关对相关责任人员进行追责。

在加强事前事中事后全程监督的同时，该机制更加突出全套预防。针对所有风险发生的三种情形，检察机关可以制发风险提醒类、隐患警示类、行为禁止类等三类不同的预防性检察建议，努力做到在发现公益损害苗头时就及时启动预防性保护机制，将损害风险降到最低。

类案监督

2021年8月，天台县检察院在履行公益诉讼检察职责中发现，该县境内母亲河——始丰溪流域的现行禁渔区、禁渔期设置，已不能完全适应当前国家生态环境保护政策要求。相关机构调整与职能转换后，渔政执法力量也没有相应跟上，影响了生态环境和渔业资源的有效保护。

“产生渔业资源损害的主因是禁渔区范围设定有限、禁渔期时间较短。”公益诉讼检察官在深入调研后认为，以偷鱼为例，依照刑法相关规定，不在禁渔区或禁渔期内实施的破坏渔业资源行为，只能在达到足够数额后按盗窃罪追责，无法发挥检察公益诉讼的作用。

为有效保护生态环境和渔业资源，天台县检察院于2021年9月向县农业农村局制发了检察建议书，要求其研究始丰溪流域禁渔区、禁渔期设置调整方案，以更好地调动司法资源和社会力量共同参与生态资源保护。最终，县农业农村局决定在始丰溪干流的始丰湖河段实行全年禁止包括垂钓在内的一切捕捞活动，在始丰湖河段除外的始丰溪干流及主要支流全年禁止除一人两杆休闲垂钓以外的一切捕捞活动。

首次运用“预防性公益诉讼机制”制发检察建议并取得显著成效后，天台县检察院公益诉讼部门的“预防性保护”意识明显增强，公益诉讼检察官在办理个案过程中就思考案件反映问题是否具有普遍性，能否推动从个案监督到类案监督，以促进社会问题系统治理。

2021年9月，天台县公益诉讼检察官办案组针对某乡镇曾发生清扫工人无证驾驶无牌照垃圾车运送垃圾，出事故后自担责任导致家庭陷入困境的事件，以点带面，全面排摸全县各乡镇类似的“两无”（无驾驶证、无牌照车）情况。掌握第一手数据后，及时向有关单位制发预防性检察建议书，加强垃圾车规范管理及运送人员的驾驶资质和社会保障工作，从源头上避免了类似问题的发生。

实践证明，预防性公益诉讼机制推动了检察公益诉讼工作从探索求稳为主向积极作为转变，实现“监督依法行政”与“保护公共利益”的良性循环。通过监督节点提前，促使行政机关及时检视自身行政行为的合法性正当性，避免不必要的损害后果发生，更好保护国家利益和社会公共利益。

天台县召开生态资源保护听证会

创新发展

为优化预防性公益诉讼机制，天台县检察院公益诉讼部门提出进一步改进方向：一是解决案件线索有效获取问题；二是解决社会问题系统治理难题。

为更有效获取苗头性问题线索，天台县检察院与县人大、政协、组织部等部门联合印发《关于建立“两代表一委员”建议提案与公益诉讼检察建议衔接转化工作机制的通知》，将各级党代表、人大代表、政协委员的建议提案作为预防性公益诉讼办案线索的主要获取途径，并形成常态化工作机制。

聚焦对行业系统性问题的整体治理。天台县检察院率先将自然资源领域预防性保护作为抓机制落地的切入口。今年4月，天台县检察院提出“公e林防”应用场景方案，并成功入选2022年度全县数字化改革重点项目。该项目主要针对林业部门在实践中出现的“线索发现难、调查取证难、案件查处难、生态恢复难”等执法难题，通过检察机关以“事前介入防范+事中督促监管+事后监督整治”全链条预防监督方式，贯穿于涉林项目林业资源保护全过程。项目实施后，有望推动“预防性公益诉讼机制”在林业资源保护领域全面落地。